ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ

Государственный контроль в России, как отдельное, независимое установление в составе государственного управления, получил начало со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811г. Но фактически учреждения с функциями государственного контроля в стране появились значительно раньше.

Первые исторические сведения о таких учреждениях относятся ко второй половине XYII века. В 1654 г. учреждается Счетный Приказ для проверки раздачи полкового жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 1653-1663 гг.; на него же возлагается задача обревизовать Большую Казну за 50 лет. Затем, в известной мере, может быть признана контрольным учреждением так называемая Ближняя Канцелярия, учрежденная Петром Великим в 1699 г. В нее должна была доставляться "со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно был о всегда".

Круг вопросов, подлежавших веденью Ближней Канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных действий; в ней сосредотачиваются сведения не только о состоянии денежных сумм, но и количестве армии, ее содержании, о количестве военных запасов и т.д.

Ввиду того значения, какое придавал Петр Великий Сенату, естественно, что на него были возложены обязанности контрольного характера - "и смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные отставлять". Для осуществления этих обязанностей Сенат требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Однако первые попытки проверить эту отчетность не были успешными, поскольку ревизионное дело представлялось слишком сложным вследствии его новизны и неупорядоченности самой отчетности.

Поэтому указом 12 февраля 1712г. дело это было передано Обер-Ко-миссару сенатской Канцелярии князю Вадбольскому с точной инструкцией о производстве ревизий. Причем, ему предписывалось наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах "не росписанныя статьи или в чем какая приправка или воровство". Деятельность Вадбольского продолжалась около года и большого успеха не имела.

В 1718г. для "счета всех государственных доходов и расходов" была учреждена Ревизион-Коллегия. Но вкоре выяснилась ненормальность положения этого ревизионного учреждения, создавшаяся вследствии того, что финансовая отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-Коллегию. Поэтому указом от 12 января 1722 г.

ДАНИЛЕВСКИЙ Юрий Александрович, начальник Контрольно-ревизионного уп равления Минфина РФ, кандидат экономических наук, доцент. решено Ревизион-Коллегию подчинить Сенату, которгя затем была переименована в Ревизион-Контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опит сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля.

Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности - соответствия операций законным основаниям для их производства. Однако ревизионное дело не двигалось, так как не были устранены основные причины застоя - несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаток личного состава ревизионных учреждений.

Делается новая попытка улучшить дело ревизии. В 1775 г. издается "Учреждение для управления губерний Всероссийском Империи", которым устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений.

С установлением местных контрольных учреждений получает новую организацию и центральное учреждение контроля, создается (31 декабря 1779 г.) Экспедиция ревизии счетов "Которая поверяет, сличает и делает счет, сколько за расходами каких денег осталось, и вес ли оные состоят в целости". С созданием Экспедиции отпала необходимость в Ревизионyной Коллегии, которая была упразднена в 1781 г.

В 1810г. Государственный Совет рассматривает предложения так называемого Особого Комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерства и принимает решение учредить три различные и независимые части в семи управлениях Сената, которые были на тот момент. Первая часть - Министр Финансов, который должен ведать доходами и управлять ими; вторая - Государственный Казначей, который должен управлять движением сумм; третья - Государственный Контролер - должен посредством вверенных ему установлений держать ревизию счетов и поверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство Финансов и Государственного Казначея.

Учреждение особого ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера, последовало полгода спустя по Манифесту 28 января 1811 г. С этого момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного, независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Первым Государственным Контролером был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии (Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля. В последующем Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных положений произведенной в шестидесятых годах реформы рс-визионно-финансового управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.

Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались законодательным актом от 30 декабря 1836 г. Однако со времени издания этого закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства, отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Вес это требовало издания нового закона об учреждении Государственного Контроля, который и был принят 28 апреля 1892 г. Этим законом кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету. В таком виде и с такими задачами Государственный Контроль просуществовал вплоть до начала XX столетия.

После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Однако, наряду с существованием рабочего контроля, решением СНК от 5 декабря 1917 г. был создан специальный наркомат - Народный Комиссариат государственного контроля. Этот комиссариат в соответствии с правилами, утвержденными СНК республики 26 ноября 1918г., должен был проводить предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств.

Для работы в этом Наркомате на первом этапе широко привлекались и специалисты дореволюционных контрольных органов, что не могло понравиться новым властям. Об этом свидетельствует постановление ВЦИК, который в апреле 1919 г. заслушал отчетный доклад о работе Наркомата государственного контроля. В нем, в частности, говорилось: "Старый бюрократизм разбит. Но бюрократы остались. Войдя в советские учреждения, они внесли туда дух косности и канцелярской волокиты, бесхозяйственности и распущенности. Советская власть заявляет, что она не потерпит бюрократизма, в каких бы формах он ни проявлялся, что она изгонит его из советских учреждений решительными мерами".

Это решение и послужило основой для реорганизации Народного Комиссариата государственного контроля в Народный Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), что и было осуществлено декретом от 7 февраля 1920 г.

Решением XYII съезда ВКП(б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в Комиссию советского контроля, а в 1940 г. образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля. Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял названия: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Однако, независимо от изменения названия в их функциях было много общего и, в частности, органы эти были централизованными, подчинялись фактически ЦК КПСС и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, кооперативными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинарные взыскания, вплоть до отстранен и я от должности, производить денежные начеты, передавать материалы следственным органам и т.д.

В начале двадцатых годов начинают создаваться контрольные службы и при финансовых органах. В связи с тем, что органы Рабоче-крестьянской инспекции в своей контрольной работе главное внимание начинают уделять ревизионно- инспекционным обследованиям по планам, утверждаемым Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина постановлением Правительства от 23 октября 1923 г. было создано Финансово-контрольное управление. С самого начала своей организации оно имело довольно большой аппарат. В частности, в конце 1924 г. его численность составляла 3189 человек.

Органы Госфинконтроля находились не в составе, а при финорганах и подчинялись в центре непосредственно наркому, а на местах - руководителю финоргана и имели свою смету, расходование средств по которой проверялось РКИ.

В конце 1932 - начале 1933 годов Финансово-контрольное управление преобразовывается в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г.

Год 1937 - особый, страшный год в жизни нашей страны. Не обошли репрессии стороной и финансовую систему, в том числе и контрольные органы. Как известно, в 1937 г. были репрессированы Нарком финансов Григорий Федорович Гринько, многие работники финансово-бюджетных инспекций.

Против руководства Наркомфина Союза и ряда местных органов бы-дут выдвинуты различного рода обвинения и среди них даже, например, такие: "вредители направляли ревизионную работу таким образом, чтобы было выхолощено политическое содержание каждой ревизии, чтобы вскрываемым фактам нарушений давались деляческая, а не политическая оценка, чтобы нарушения продолжались и впредь, а действительные нарушители - преступники - оставались безнаказанными" или "ревизорам внушалось, что при каждой ревизии они обязательно должны находить преступников. Данные о ревизионной работе по 1937 г. изобилуют большим количеством преступников, якобы выявленных при ревизиях. При проверке выяснилось, что на одну доску ставились и действительные преступники, и те, кто допустил те или иные неточности в оформлении расходов. При таком положении действительные преступники ускользали от ответственности и продолжали свои грязные дела".

В октябре 1937 г. в составе Наркомфина СССР начинает создаваться специальное Контрольно-ревизионное управление. Положение об этом управлении было утверждено Правительством страны. В соотвествии с этим Положением Контрольно-ревизионное управление (КРУ) имело право производить документальные ревизии всех наркоматов, ведомств, организаций, учреждений и предприятий. Особо следует отметить, что Совнарком предоставил КРУ право "давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины".

Аппарат был централизован, ревизоров в союзных республиках, руководителей ревизионного аппарата в краях, областях, АССР и крупных городах назначало и увольняло Контрольно-ревизионное управление Н КФ СССР. Финансирование всего аппарата КРУ осуществлял ось за счет общесоюзного государственного бюджета.

Эта система финансового контроля просуществовала до 1956 г., когда в связи с расширением прав союзных республик при министерствах финансов каждой из них были созданы контрольно-ревизионные управления и весь местный аппарат ревизоров был подчинен им.

Анализируя итоги изменений, происшедших после Октябрьской революции, в системе органов, осуществляющих контроль, следует отметить, что жесткие и централизованные административные методы, которые на протяжении многих лет превалировали в управлении народным хозяйством создали систему контроля, сердцевиной которой являлось стремление министерств и ведомств и в целом партии и государства решать все сверху, контролировать любой шаг предприятий и организаций, что предопределило направленность контроля на то, чтобы проводить как можно больше различных проверок и обследований, мало заботясь, как это фактически сказывается на деле.

Например, в докладе бывшего Председателя Совмина СССР Н.И.Рыжкова на седьмой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва отмечалось, что нененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененененене дает нормально работать и жить трудовым коллективам.

Развитие рыночных отношений в России, появление акционерных, арендных предприятий, коммерческих банков и других хозяйственных структур, присущих рынку, потребовало коренной реорганизации системы финансового контроля.

В основу такой реорганизации, как нам представляется, могут быть положены следующие принципы:

- разграничение объектов контроля по формам собственности (государственная и различные виды коллективной) и источникам финансирования (хозрасчетные и бюджетные предприятия и организации);

- разграничение субъектов контроля: государственный, общественный, аудиторский (независимый платный), ведомственный (фирменный) и внутренний (внутриведомственный);

- разграничение контролируемых вопросов: доходы и расходы бюджета, достоверность отчетных данных по производственным и финансовым показателям, контроль за финансовыми результатами и т.д.;

- разграничение сфер действия федеральных и местных контролирующих органов.
В государствах со сложившейся рыночной экономикой, как правило, используется следующая схема организации органов финансового контроля:

- высший орган государственного финансового контроля (счетная палата или аппарат главного контрольного управления страны), подчиняющийся Парламенту или Президенту, на который возложен общий контроль за расходной частью государственного бюджета;

- налоговое ведомство, подчиняющееся Правительству или Министерству финансов государства, на него возложен контроль за доходной частью государственного бюджета;

- контрольно-ревизионные подразделения в министерствах и ведомствах, финансируемых за счет бюджета, подчиняющиеся как высшему органу государственного финансового контроля, так и соответствующему министерству; на них возложен детальный контроль за правильностью расходования бюджетных средств;

- независимый аудиторский финансовый контроль, проверяющий на договорных началах достоверность данных баланса, законность совершаемых операций и оказывающий консультационные услуги в области учета и финансов предприятиям и фирмам негосударственного сектора экономики.

В перспективе аналогичная схема построения финансового контроля представляется приемлемой и для Российской Федерации. И если внимательно присмотреться к формирующейся системе финансового контроля в России, то общие контуры этой схемы проявляются все явственней.

Первым шагом в этом направлении стало, как известно, создание в 1990 г. государственной налоговой системы. В настоящее время это довольно мощная служба финансового контроля с числом работников свыше 80 тысяч человек, призванная обеспечить действенный контроль за полнотой и своевременностью перечисления налога в бюджет всеми юридическими и физическими лицами. Этой службе Верховным Советом республики предоставлены широкие правававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававававения, несвоевременное их перечисление, неудовлетворительное ведение бухгалтерского учета и т.д.

Однако создание налоговой службы не исчерпывает всех проблем укрепления финансовой дисциплины. Необходим не только контроль за полнотой поступления в бюджет доходов, но и тщательная проверка эффективности использования бюджетных средств, а также собственных финансовых ресурсов на каждом предприятии и в организации. В связи с этим только в текущем году были образованы Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации и Контрольное Управление при Президенте России.

Помимо этих органов в стране продолжают действовать ведомственный финансовый контроль и контрольно-ревизионные службы Министерства финансов России (КРУ).

Таким образом уже сейчас создано достаточное число контролирующих органов. Однако, если между Контрольным Управлением при Пре-

57

зиденте и КРУ Министерства финансов установлены тесные контакты и их работа координируется составлением совместного плана проверок, то между другими конрольными органами никакой координации не осуществляется и каждый работает по своим планам. Хуже того, никто не оказывает помощи и содействия в работе ведомственного контрольного аппарата, который в некоторых министерствах, госкомитетах и объединениях практически ликвидирован или преобразован в другие службы.

В этих условиях основная тяжесть осуществления государственного финансового контроля легла на Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации и его органы на местах.

Этот аппарат достаточно хорошо организован, имеет общую численность в целом по республике свыше 4500 человек, и практически остался единственным в республике, кто имеет опыт организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организций.

Только в детективных романах и фильмах следователи сами анализируют финансовые документы, проводят проверки и доводят дело до суда. В жизни все по-другому. Пока не будет проведена ревизия или проверка финансово-хозяйственной деятельности специалистами-ревизорами никакое дело об экономическом преступлении до суда доведено быть не может. Поэтому, если мы хотим бороться с организованной экономической преступностью, надо укреплять не только подразделения правоохранительных органов, но и государственный контрольно-ревизионный аппарат, укреплять его численно, организационно, упорядочить систему оплаты труда.

Поэтому ни в коем случае нельзя допустить развала государственного финансового контроля, и прежде всего следует повысить роль Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации и его органов на местах. Естественно, что исходя из современных задач, следует пересмотреть положение об этом органе и сосредоточить основное его внимание на проведении ревизий и проверок сохранности денежных средств и материальных ценностей, законности и эффективности использования бюджетных средств по всем направлениям и видам расходов, в том числе в иностранной валюте.

Необходимо создать в составе этих органов специальные отделы для проведения ревизий и проверок по просьбам следственных и судебных органов.

Наряду с укреплением государственного финансового контроля развитие рыночных отношений, прежде всего акционерных форм собственности, вызывает необходимость создания хозрасчетных органов финансового контроля (аудита). Создание в республике сети аудиторских фирм позволит внедрить подлинно экономические принципы финансового контроля, основанные на договорных платных партнерских взаимоотношениях между аудиторами и проверяемыми ими ационерными фирмами.

В настоящее время в России аудиторские фирмы организованы практически во всех крупных городах. По нашим подсчетам, уже имеется свыше тысячи аудиторских фирм. Причем некоторые из них, такие как "Минаудит", "Росаудит", "Мосаудит" и другие, работают весьма успешно. В Москве и Санкт-Петербурге под видом совместных предприятий открыли свои филиалы и активно внедряются на аудиторском рынке крупнейшие аудиторские фирмы Великобритании, США, Германии и других стран.

Проводится определенная работа по подготовке аудиторов. Здесь активную роль играют крупнейшие высшие экономические учебные заведения; организованы курсы в Уфе, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде и многих других городах республики.

Аудиторские фирмы как наши, так и зарубежные, оказывают акционерным обществам консультации управленческого характера, услуги по исчислению налогов, учетной деятельности (подготовка финансовой отчетности по заказам), практическому счетоводству (ведение регистров и журналов).

Дальнейшее становление и развитие аудита сдерживается из-за отсутствия Закона об аудитоской деятельности в Российской Федерации. Между тем, в проекте Закона, разработанном Минфином России совместно с другими республиканскими ведомствами еще в начале 1992 г., предусмотрен целый ряд жизненно важных положений, необходимых для цивилизованного становления аудита в республике, таких как "Общие условия создания аудиторской службы", "Порядок проведения аудита", "Права и ответственность аудиторов" и др.

Принятие Закона позволит приступить к разработке других законодательных актов и положений, таких как Закон об этике аудитора, необходимых стандартов, тарифов на аудиторские услуги, порядка выдачи лицензий. Принятие закона позволит нашему аудиту выйти и на международную арену, наладить, уже официально, связи с ассоциациями аудиторов и ревизоров других стран, более активно ипользовать в наших условиях зарубежный опыт, наработки теории и практики внешнего и внутреннего аудита.